PAOLO PETTA

Tecnica legislativa e dinamica della legislazione

(tratto dalla rivista "Iter legis", anno II, gennaio-aprile 1998, numero speciale

contenente gli atti del Seminario Nazionale di Studio

"Strumenti per il drafting e il linguaggio delle leggi"

Bologna, 19-20 giugno 1997)

Quando si parla di "tecnica legislativa" si rischia di confondere problemi diversi, ed ho il timore che anche in questo convegno questo rischio sia presente.

Il problema dell’adozione e dell’uso di questo o quel "manuale", che apparentemente è al centro del convegno, mi sembra infatti un problema fin troppo modesto. Nemmeno mi sembra opportuno, però, affrontare in questa sede il problema dell’istruttoria tecnico-politica, che forma oggetto della circolare Violante-Mancino: si tratta di un problema molto grosso, che si identifica con il problema stesso dell’attenzione della classe politica parlamentare ai problemi tecnici, e nell’efficacia del supporto che essa può ottenere dalle amministrazioni parlamentari e da altre strutture pubbliche di documentazione e di ricerca.

Io vorrei privilegiare un terreno in qualche modo intermedio, che mi sembra più inerente alla tematica della redazione dei testi.

Prima di tutto, vorrei però spiegare perché considero riduttivo un discorso sui manuali". La circolare del 1986, che noi seguiamo tuttora nella legislazione statale, al pari del cosiddetto "manuale" regionale, contiene una serie di regole redazionali che, come tutte le regole di questo tipo, devono rispondere a due requisiti: essere complete ed essere stabili. Dal primo punto di vista, non possiamo lamentarci: nelle riunioni preparatorie che portarono alla redazione del testo regionale, chi lavorava negli organi costituzionali segnalò i problemi che si erano posti, che erano del resto pochissimi, ed erano già stati risolti per via di prassi nel modo che pi il testo regionale ha recepito (per fare un esempio, la ulteriore suddivisione di un comma, dopo le lettere e i numeri). Adesso, ci accontenteremmo che quelle regole non venissero cambiate e, naturalmente, che venissero rispettate.

Vediamo invece che così non è. Il cattivo esempio viene soprattutto dal Governo ed ho avuto personalmente modo di constatare che, in certi uffici legislativi di ministeri, ove lavora personale nuovo, si è addirittura dimenticata l’esistenza della circolare del 1986.

Nei decreti-legge e nei decreti legislativi, capita frequentemente, ad esempio, che dopo aver diviso un comma in un alinea e in due o più lettere, si riprenda con un testo che è parte dello stesso comma, non essendo né alinea, né lettera o numero, né capoverso, e non potendo essere citato come "periodo" o "periodi" perché la numerazione a questo punto è ardua (a meno di non partire dall’ultimo), ci troviamo in serie difficoltà. Allo stesso modo, capita, in testi che emanano dall’Esecutivo, di trovare articoli divisi in numeri anziché in lettere, o parti di tabelle inserite nel corpo dell’articolato, il che va contro tutte le regole, anche se, in questi casi, non provoca gli inconvenienti cui accennavo poco fa.

Devo anche dire che non sempre le regioni danno il buon esempio. Nello stampare i disegni di legge presentati al Senato dai consigli regionali, ho trovato varie violazioni alle nostre regole. In alcuni casi le correggiamo d’ufficio, ad esempio quando si cita, impropriamente (come nel recente testo della regione Veneto), una legge di conversione anziché il relativo decreto-legge (e faccio notare che questo è un errore sostanziale, in quanto gli articoli del decreto e quelli della legge hanno due numerazioni parallele, sicché non è lecito confonderli). In altri casi c’è poco da fare: come in un disegno di legge della regione Toscana, di riforma della parte II della Costituzione (atto Senato n. 1699), dove ad un certo punto si comincia inopinatamente a parlare di un soggetto fin allora sconosciuto, chiamato "Federazione", che evidentemente è lo Stato centrale che ha cambiato natura, senza però che nessun articolo precedente ce lo abbia fatto sapere.

Ho detto anche che queste regole dovrebbero essere stabili. Ci sono voluti anni per far penetrare nel mondo dei giuristi la nozione del cambiamento di significato di termini tradizionali come "!capoverso" e "alinea", e non è detto che tutti i giudici e i notai ne siano ancor oggi consapevoli. Se si cambiasse di nuovo, sarebbe un disastro!

E’ facile fare dell’ironia su certe iniziative parlamentari in materia (ricordo solo un testo della XII legislatura, S. 2274, ripresentato ora, col n. 2354). Ma che dire di un recente, e assai reclamizzato, disegno di legge governativo (atto Senato n. 1286, "Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente"), che nell’articolo 2 innova, limitatamente - si badi bene - alla materia tributaria, il modo di formulare i richiami normativi? E si noti che, benché il disegno di legge non sia stato ancora nemmeno esaminato, già gli uffici del Ministero delle finanze si attengono, nello scrivere i decreti-legge, disegni di legge o emendamenti, al loro nuovo sistema.

Il vero problema della tecnica legislativa mi sembra però un altro. Non entro nella tematica della consapevolezza delle scelte politiche; e voglio solo segnalare il problema della fattibilità amministrativa, che costituisce una sorta di "buco nero", ignorato dalla legislazione e dai regolamenti parlamentari. Io sostengo da sempre che le relazioni ai disegni di legge, almeno a quelli governativi, dovrebbero contenere una scheda, parallela alla "relazione tecnica" che si fa per gli oneri finanziari, dedicata, come già accade in altri paesi - come l’Austria - alla copertura amministrativa del provvedimento. E’ chiaro però che a questo non si può ovviare se non per legge; in ogni caso, le commissioni parlamentari competenti in materia di organizzazione dello Stato, prese da problemi che a loro parevano più gravi, non hanno mai dedicato a questo problema una seria attenzione.

Dopo queste premesse che sono anche, in parte, divagazioni, vorrei dunque soffermarmi sui problemi della redazione del testo. E vorrei, in primo luogo, sfidare l’impopolarità, affermando che il primo obiettivo da perseguire è la precisione del testo, anche se questo va a scapito, in apparenza, della sua chiarezza.

E’ inutile soffermarci sulla prospettazione del problema. Appena si fa una legge nuova, soprattutto in materia fiscale, i giornali sono bombardati da lettere al direttore di cittadini esasperati, che lamentano l’oscurità del linguaggio e l’indecifrabilità dei richiami. Questo spiega anche l’iniziativa, prima segnalata, del Ministero delle Finanze. Eppure, io credo che questi cittadini abbiano torto, e che chi dà loro credito faccia, involontariamente, della demagogia.

Questo è fin troppo chiaro per quanto riguarda il linguaggio. Dobbiamo fare scomparire dal linguaggio giuridico l’usucapione, o il peculato, o la lesione di legittima, o litisconsorzio, perché si tratta di parole estranee al linguaggio comune? Dobbiamo cancellare la distinzione fra colpa e dolo, fra possesso e proprietà, per uniformarci al linguaggio comune, liquidando così un patrimonio concettuale che nasce da migliaia di anni di concretissime esperienze? Ovviamente no: nessuno, del resto, ci chiede di redigere, ad esempio, la legislazione ambientale evitando l’impiego di oscurissimi termini chimici, o la sottile distinzione, poniamo, fra diverse specie di fagiani: gli uni protetti, e gli altri abbandonati alla mercè dei cacciatori.

Ma io difendo anche la tecnica dei richiami e delle "novelle", cioè di quelle modifiche testuali che, sostenendo solo frammenti di una norma anteriore, si presentano al lettore sprovveduto come incomprensibili. E vorrei qui aggiungere che coloro che si lamentano di questa pretesa oscurità dei richiami legislativi evidentemente non sanno che la "Gazzetta Ufficiale" da molti anni pubblica in nota i testi richiamati, e non si rendono conto che, se invece che sulla "Gazzetta Ufficiale" cercano in edicola i testi delle nuove leggi, dovrebbero prendersela, quanto meno, coi redattori di quei giornali, che appunto li riportano senza corredarli - per la fretta, o per pigrizia, o semplicemente per risparmiare spazio e carta - di queste note così modeste ma così utili.

Il fatto è che ogni legge contiene ormai una casistica così complessa di situazioni giuridiche, che il richiamarle ha un po’ - per riprendere un’espressione che ricordo di aver letto in uno scritto di Hans Kelsen - la funzione delle parentesi in algebra. Richiamare una disposizione di legge significa richiamare una casistica, un incastro di casistiche, la cui riproduzione nel nuovo testo avrebbe l’effetto di rendere il testo stesso molto più illeggibile. Non voglio essere troppo categorico in questa difesa, e riconoscerò anzi volentieri che spesso il richiamo ha la funzione di un eufemismo, che serve a rendere meno brusco il richiamo di un certo concetto; e del resto l’eufemismo appartiene più che non si creda alla tradizione del linguaggio giuridico, dal "de cujus" che ha sostituito il morto, allo "hanseniano" che, non in via di prassi ma per volontà del legislatore (legge 11.4 (sic) del 1974, art. 3) ha preso il posto del "lebbroso". Nella generalità dei casi, comunque, il richiamo legislativo ha quella funzione che ho detto, e credo che sarebbe un utile esercizio nei seminari di qualche facoltà universitaria provare a decodificare qualche disposizione legislativa, scelta fra le più fitte di richiami, e vedere se è possibile scriverle - come si dice - "in chiaro".

Quanto alle novelle, la loro funzione è chiara. La modifica testuale di una norma vecchia consente, a chi tiene conto delle modifiche, il reperimento della norma nuova nel modo più celere e sicuro. Il confronto fra l’incertezza generata dalle modifiche non testuali, e la certezza di queste ultime, è facile per qualsiasi operatore del diritto, e diventa sempre più clamoroso quanto più si diffonde l’uso delle banche dati per il reperimento delle leggi. C’è semmai da lamentare che alcune di queste - e particolarmente quella della Gazzetta Ufficiale ("Guritel") curata dal Poligrafico dello Stato - non siano così diffuse quanto sarebbe necessario; e c’è soprattutto da lamentare che la ripubblicazione delle leggi, pur prevista dalla legislazione relativa alla Gazzetta Ufficiale, avvenga in realtà molto di rado (e, come ho potuto verificare personalmente, non sempre senza errori). Noi lavoriamo, dunque, con una tecnica della cui utilità siamo convinti, ma solo grazie all’esistenza della casa editrice De Agostini, dell’IPSOA o di altre organizzazioni private che, sospinte dalla domanda del mercato, provvedono a un’azione di supplenza: situazione di cui si compiaceranno i liberisti più o meno liberal, ma non un vecchio burocrate statalista come me, tenacemente convinto che dev’essere lo Stato a provvedere. Del resto, chi sa il tedesco può convincersi di quanto ciò sia facile e utile prendendo in mano una collezione del "Bundesgetzblatt", la Gazzetta Ufficiale federale germanica: che ogni due o tre anni pubblica un indice delle norme vigenti, suddivise per materia (e vi do atto che ciò è possibile anche perché le leggi federali germaniche sono molto meno numerose di quelle italiane) e che comunque provvede alla ripubblicazione sistematica di tutte le leggi che abbiano subìto una pluralità di modifiche, con una frequenza che da noi sarebbe un sogno.

Il discorso, così impopolare, sulle novelle e sui richiami, ci porta ad un altro tema di discussione, su cui si è fatta - e forse, in questo caso, non inconsapevolmente - molta demagogia. Un illustre sostenitore della delegificazione ha trovato una ricerca, condotta all’estero con non so quali criteri, che affermava che in Italia ci sarebbero 150.000 leggi, e ne ha fatto un grande caso: e la cifra è stata ripresa, e a volte anche accresciuta, da innumerevoli giornalisti e uomini politici. In realtà, basta usare le banche dati più comuni per scoprire che in Italia gli atti aventi forza di legge tuttora vigenti sono meno di 15.000, una cifra pur sempre ragguardevole, ma che si colloca in tutt’altro ordine di grandezza rispetto all’altra.

Il fatto è che questo numero non dice nulla. Non dice nulla al cittadino, per il quale la delegificazione è una parola vuota - quello che vuole il cittadino è semmai la deregulation, che è cosa ben diversa! - e non dice nulla al costituzionalista, che sa bene che delegificare vuol dire trasferire il potere dal Parlamento alle burocrazie ministeriali. Ma soprattutto non dice nulla all’operatore del diritto, avvocato, giudice, commercialista, notaio, che chiede non tanto una riduzione del numero delle leggi, ma una loro maggiore coerenza. Il codice civile è una legge sola, con quasi 3000 precetti: ma se nascesse dall’incastro, altrettanto coerente, di 3000 leggine, sarebbe altrettanto valido. I codici non si fanno per semplificare agli avvocati il reperimento delle leggi, o, comunque, non si fanno solo per questo: la codificazione - che io continuo a ritenere una grande conquista della civiltà giuridica, non ritenendo che i modelli anglosassoni rappresentino la suprema saggezza in questo campo - nasce da un’esigenza di organicità, di armonia, di compiutezza della normazione.

Il guaio è che le leggine non solo sono migliaia, ma non sono affatto coerenti. Per questo io credo che la vera frontiera della tecnica legislativa sia costituita, oggi, dalla necessità di assicurare coerenza alla legislazione, che - per rubare la terminologia agli economisti - non va più vista come uno stock, un "patrimonio", ma come un "flusso". Questo ci porta a privilegiare problemi come la tecnica delle abrogazioni, quella delle novelle (che contiene molte insidie, ad esempio in relazione alla terminologia e ai richiami interni), e la coerenza delle definizioni, che costituiscono sempre più l’intelaiatura concettuale di questa costruzione progressiva dell’ordinamento.

Per quanto riguarda le abrogazioni, bisogna prendere atto dell’estrema difficoltà - anche per chi conosce bene la materia, e fa uso delle banche dati - di indicare con sicurezza tutte le leggi abrogate, per incompatibilità, da una norma innovatrice. Questa difficoltà ha portato alla diffusione di una forma ibrida, che non è né l’abrogazione espressa né l’abrogazione tacita: quella dell’abrogazione esemplificativa, in cui ad un elenco di leggi abrogate fa seguito il rituale riferimento a tutte le altre norme incompatibili. Nel testo unico sul credito compare poi la curiosa formula per cui le disposizioni indicate "sono o restano abrogate": evidentemente per il retrospettivo dubbio del legislatore, che non è certo se l’abrogazione già non si fosse determinata... A mio parere queste formule, concettualmente goffe, sono in realtà le migliori, mentre vorrei mettere in guardia contro tentativi maldestri di razionalizzazione, come la pretesa (art. 1, comma 3, della legge n. 142 del 1990, avventurosamente fondato su un richiamo all’art. 128 della Costituzione, ma anche, ad esempio, l’art. 1 della legge n. 13 del 1991, sugli atti amministrativi di competenza del Presidente della Repubblica, o l’art. 1 della legge 11.335 (sic) del 1995, sulle pensioni) di non subire deroghe se non espresse. Poiché il legislatore ordinario non ha il potere di "rinforzare" una delle proprie leggi, vorrei proprio sapere quale significato si può riconoscere a clausole di questo tipo.

Quello delle definizioni è oggi un punto dolente, che meriterebbe un’attenzione assai maggiore. Si noti - il tempo a disposizione non mi consente di addentrarmi nella casistica - come il legislatore mutui, sempre più spesso, termini che appartengono al linguaggio dei sociologi, se non addirittura dei giornalisti, senza accompagnarli da definizioni adeguate: la definizione di "volontariato" (legge n. 266 del 1991) aggiunge ben poco al significato stesso della parola, mentre il "privato sociale" (di cui alla legge n. 216 del 1991) non è definito in alcun modo. Gli "investitori istituzionali" sono stati definiti con la legge n. 86 del 1994, ma già il decreto-legge n. 309 del 1991 aveva loro attribuiti facoltà e doveri. Istituti giuridici mutuati da esperienze giuridiche straniere, come il leasing, sono stati agevolati, anche economicamente, senza essere definiti. Le joint ventures sono tutelate da molti trattati, resi esecutivi nell’ordinamento interno, ma nessuno le ha definite (ed io mi chiedo se non si tratti, in realtà, di "società consortili" di cui all’art. 2615-ter del codice civile).

Del resto, ancor più grave è la moltiplicazione, sotto la spinta di considerazioni di merito sempre fondate e legittime, di definizioni parallele, da valere in settori distinti anche se contigui. Si pensi alla nozione di "controllo" tra imprese, che rappresenta un concetto-chiave nel mondo dell’economia: accanto alla nozione dell’art. 2359 del codice civile, che riguardava solo i rapporti tra società, si è dunque affiancata la definizione del regolamento CEE n. 4064/89, più o meno riprodotta nell’art. 7 della legge antitrust n. 287 del 1990, ma la stessa legge n. 287, all’art. 27, introduce una nozione diversa in ordine ai rapporti tra banche e imprese industriali, mentre per la concentrazione nel particolare settore dell’emittenza si vara (con la legge n. 223 del 1990) una definizione diversa, ed una definizione ancora diversa di controllo viene introdotta con la legge n. 20 del 1991, relativa ai rapporti fra imprese creditizie e di assicurazione. E’ infine venuto il testo unico sul credito (decreto legislativo n. 385 del 1993) che ha abrogato l’art. 27 della legge n. 287 del 1990, ma, in compenso, ha dettato (art. 23) una nuova e più organica nozione di controllo, concernente peraltro solo il settore del credito.

Ancor più sconcertanti sono però le oscillazioni della terminologia giuridica più elementare. Sappiamo tutti, ad esempio, quanto gli amministrativisti abbiano discusso sul concetto di "ordinanza": pochi sanno che i pochi ministeri che si avvalgono di questo termine lo usano con un significato assai diverso: le ordinanze del Ministero dell’ambiente sono atti fortemente innovativi, quelle della pubblica istruzione sono, a volte, delle semplici circolari. Negli ultimi anni, del resto, ho notato la comparsa di un concetto di "intesa" tra Ministeri, in quanto distinto dal "concerto" che non ha fondamento nella legislazione né nella dottrina né nella giurisprudenza, ma solo - a quanto apprendo - nella prassi del Consiglio di Stato in sede consultiva.

L’integrazione europea, da parte sua, ha creato problemi anche in questo campo. E’ noto come la necessità di trovare una koiné terminologica porti ad offuscare la nitidezza acquisita, nei secoli, dal linguaggio giuridico dei singoli paesi: fenomeno tanto più grave da quando l’ingresso del Regno Unito nella Comunità ci ha costretto a confrontarci con una tradizione giuridica nobilissima, ma profondamente diversa da quella continentale.

Non è comunque l’impegno dei drafters che potrà arrestare la corrente delle "leggine", o, comunque, della legislazione microsettoriale, che si annida anche all’interno di provvedimenti ampi ed impegnativi. Si tratta di un fenomeno che ha le sue radici nel sistema politico, nelle leggi elettorali, nella storia stessa del nostro paese, che ha sempre considerato grande arte politica quella di sollecitare e proteggere rivendicazioni localistiche e settoriali, per costruire su questa base fedeltà politiche e, naturalmente, fortune politiche individuali e di gruppo.

Il meccanismo è quello della giustapposizione e clonazione di deroghe e di casi particolari: si è fatta, anni fa, una leggina (n. 401 del 1985) per consentire che i prosciutti siano pignorati con una procedura che deroga all’art. 2786 del codice civile, e poche settimane fa il Governo ha presentato un disegno di legge (S. 2446), che in Emilia sarà accolto, suppongo, con entusiasmo, per estendere questa procedura alle forme di formaggio in corso di stagionatura.

D’altra parte, non è il Governo la causa di tutti i mali: anche se è comprensibile che, se una squadra gioca male, la gente se la prenda con l’allenatore e non con le riserve che siedono in panchina. La riforma della legge elettorale sembra aver moltiplicato il peso, già enorme, dei localismi, e non so chi se ne possa stupire. Ecco dunque che in questo primo anno della XIII legislatura vengono presentati, solo al Senato, 38 disegni di legge d’iniziativa parlamentare - in gran parte dell’opposizione - per la localizzazione di case da gioco in singoli comuni (e solo pochissimi, si badi, per una riforma complessiva della legislazione in materia!), e 28 per la costituzione di nuove zone franche. E’ notorio, d’altra parte, che la deregulation è uno dei cavalli di battaglia di tutti, o quasi, i partiti di questa seconda repubblica, così diversa dalla prima: e questi dati la dicono lunga su cosa si intende per deregulation. D’altra parte l’inesperienza dei nuovi parlamentari consente di fare delle scoperte curiose: ed ecco che nella relazione introduttiva ad un disegno di legge (S. 1025 della XII legislatura) che ha tutta l’aria di una norma generale ed astratta, la gentile presentatrice chiede, con un candore accattivante, il consenso dei colleghi avvertendo che, in fondo, le persone interessate sono solo due, e per di più anziane.

In ogni caso, il ritmo di presentazione dei disegni di legge - in termini di disegni di legge giornalieri - è oggi triplo di quello della XI legislatura, terminata appena tre anni fa.

La delegificazione, su cui si sono fondate speranze che non riesco a condividere, ha anche dei risvolti curiosi. Si fanno periodicamente delle grandi tornate di delegificazione - da Cassese a Bassanini - e si assiste addirittura alla delegificazione (nell’altra legge "Bassanini", la n. 59 del 1997) di decreti-legge convertiti poche settimane prima. Il Parlamento delegifica a marzo del 1997 (ma il voto della Camera era addirittura di gennaio) quello che ha legiferato a dicembre del 1996. Del resto, nella legge comunitaria n. 52 del 1996, e nella legge n. 59 del 1997, esistono addirittura disposizioni (rispettivamente l’art. 3, comma 1, lettera g), e l’art. 20, comma 11) che delegano il Governo ad emanare decreti legislativi che detteranno essi i modi di successive delegificazioni. Contemporaneamente accade, però, che lo stesso Governo novelli, con decreto-legge, dei regolamenti, che avrebbe potuto modificare senza ricorrere al Parlamento (è il caso, ad esempio, del decreto-legge n. 331 del 1993 e del decreto-legge n. 330 del 1994, che hanno novellato il D.P.R. n. 395 del 1992). Badate bene: non ci si limita a disciplinare nuovamente la materia: lo si fa sostituendo singoli commi o, almeno in un caso, singole parole, sicché abbiamo atti di normazione secondaria in cui galleggiano, per così dire, frammenti di normazione primaria. Sarebbe un bel tema per un articoletto su qualche rivista giuridica: si dovrà imputare alla Corte Costituzionale quello che formalmente è un comma di un decreto del Presidente della Repubblica, o si dovrà imputare davanti all’organo di giustizia amministrativa un atto che contiene al suo interno disposizioni, o frammenti di disposizioni, che nascono da una legge del Parlamento?

Ho posto il problema a certi funzionari di uno dei ministeri che avevano prodotto questi mostri: mi ha risposto, con tutta naturalezza, che la procedura del decreto-legge era parsa più spedita di quella del regolamento, perché il primo non è soggetto al parere del Consiglio di Stato. In altre parole, il Governo, non essendo in grado di imporre tempi ragionevoli al suo organo consultivo, impone tempi forzati a mille parlamentari, salvo poi delegificare il tutto per potere, se del caso, riprendersi l’ultima parola.

Ho già detto, comunque, che il problema non sta nelle "leggine" e nel loro numero. Seri problemi sono oggi connessi anche a leggi di grande impegno, spesso portate avanti in nome della razionalizzazione del sistema.

Si chiede che le leggi siano organiche e meditate. Si chiede che non affastellino materie eterogenee. Si chiede che, soprattutto in materia fiscale, si faccia ordine nella selva delle leggi. Ma poi il Governo fa una "manovrina" ogni pochi mesi, e nella manovra entrano necessariamente disposizione eterogenee, e magari su di essa viene posta la questione di fiducia, e per agevolare questa procedura si accorpano decine o centinaia di commi in un solo articolo: lo ha fatto il governo Ciampi con la legge n. 537 del 1993 (dove si arrivava a un art. 3 di 66 commi), lo ha rifatto il governo prodi con la legge n. 662 del 1996 (che distribuisce in tre articoli i suoi 708 commi, lo si è rifatto ora con una delle due leggi "Bassanini", la legge n. 127 del 1997 (che ha un art. 17 di 138 commi) e qui si è pensato di far bene inserendo nell’art. 17 un comma 29, che prevede che in questi casi nella "Gazzetta Ufficiale" si stampino, a fianco del testo delle specie di titoletti dei commi o gruppi di commi, che sono in pratica i titoletti dei vecchi articoli, ora accorpati, che dopo essere usciti dalla porta rientrano dalla finestra.

C’è poco da scherzare: anche perché le esigenze politiche che portano alla nascita di questi mostri sono, oggi, dei fatti reali difficilmente superabili. Sto dicendo, in effetti, che il contributo dei drafters, in questi casi, è inevitabilmente nullo.

Per quanto riguarda la normativa comunitaria, non possiamo addentrarci in una tematica fin troppo nota. Sappiamo come la giurisprudenza della Corte Costituzionale abbia posto la normativa comunitaria al di sopra della legge ordinaria? e so benissimo di andare contro corrente quando affermo che questa giurisprudenza ha inferto un vulnus gravissimo alla democrazia nel nostro paese. Si sono viste normative complesse, che il parlamento non aveva saputo o voluto definire, materializzarsi rapidamente sotto l’impulso delle direttive comunitarie, senza che su questo ci fosse discussione in nessuna sede parlamentare. Il sistema delle leggi comunitarie omnibus, che hanno affiancato le leggi finanziarie e poi i "collegati" omnibus, e che saranno ora affiancate (grazie alla "legge Bassanini" n. 59 del 1997) dalle leggi di delegificazione omnibus, contribuiscono a una vera schizofrenia del lavoro parlamentare, per cui gli stessi parlamentari che, a torto o a ragione, indugiano magari per mesi su provvedimenti secondari e su questioni di dettaglio, vengono periodicamente travolti da queste onde di piena della legislazione, in cui contano solo i tempi, e si fanno passare senza alcun dibattito degno di questo nome grandi quantità di norme eterogenee, la cui definizione non può non essere affrettata o addirittura viene demandata, con deleghe o disinvolte attribuzioni di potestà regolamentare, al potere esecutivo.

E’ meno noto come la necessità di recepire nei tempi più brevi una quantità di direttive abbia portato ad aggravare quell’abnorme crescita del numero delle leggi, di cui tanto ci si preoccupa. Governo e Parlamento condividono la colpa di aver privilegiato, nel recepimento delle direttive comunitarie, le fonti normative primarie, anche quando si tratta di norme tecniche che ben potrebbero essere adottate con regolamento; del resto, la giurisprudenza della Corte, già ricordata, ha posto le premesse per questa scelta, dato che nessuna legge, secondo quella dottrina, potrebbe modificare un regolamento che recepisse correttamente la normativa comunitaria.

Ma questi sono problemi che investono i principi stessi del nostro ordinamento costituzionale.

Ancora una volta, vediamo che i problemi della tecnica legislativa si legano profondamente ai problemi di fondo dell’ordinamento e ai problemi di fondo del sistema politico, e non solo di quello nazionale. Già ho sentito sostenere che le indicazioni di politica economica del Parlamento in sede di risoluzione sul Documento annuale di programmazione economica e finanziaria prevalgono sulle leggi, e del resto la procedura parlamentare tende sempre di più a porre le scelte di finanza pubblica avanti a ogni altra. Gli arbitri del sistema politico diventano, ogni giorno di più, i governatori delle banche centrali e gli "eurocrati" di Bruxelles. Al Parlamento rimane la grande massa delle questioni di dettaglio, e non c’è da stupirsi che, senza rendersi conto di cadere in un trabocchetto, ci sprofondi dentro.